而且由于10%对应的是预算支出

2020-12-14 08:30

e20研究院执行院长、国家发改委和财政部ppp“双库”专家薛涛表示,ppp一个新出现的突出问题是,政府要求ppp项目支出不超过每年政府预算支出总额的10%,但存在少数地方政府财评不规范,有借弯道突破10%红线的迹象,带来未来的政府负债风险。

“有些地方ppp项目已面临10%红线被突破的风险,开始出现在财政承受能力论证中,将ppp项目下部分支付责任简单粗暴地直接挪入政府性基金的行为。即便是一些区域开发类ppp项目的财政承受能力论证中,这样的使用也需要有项目与土地的高度相关性和严格的程序。如果简单将大部分政府支出责任设置为通过政府性基金予以支付,由此降低在一般预算支出中的占比。政府性基金没有10%的红线限制,将导致项目杠杆率很高,放大债务风险。”薛涛说,“这个风险刚刚出现,政府需要高度重视,否则可能导致ppp泡沫化的现象。”

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中国财政科学研究院研究员、中国财政学会ppp研究专业委员会秘书长孙洁表示,政府能否出台鼓励企业经营的相关政策,建立一个激励机制。譬如在ppp项目设计上,可以考虑进一步压缩前端的工程利润,将一部分利润转移到运营阶段,鼓励企业以积极方式参与运营中。

在ppp行业火爆的背后,一些地方政府不规范的乱象也不断暴露,引起了相关主管部门的重视。8月1日,财政部网站发布了财政部ppp工作领导小组组长、副部长史耀斌在进一步推进ppp规范发展工作座谈会上的讲话。史耀斌认为,目前,一些地方政府通过ppp、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。为此,要把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。

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此外,ppp领域还存在明股实债、重建设轻运营、ppp范围泛化伪ppp项目、ppp项目优先级失控等问题。史耀斌在上述讲话中就提到ppp领域存在不规范的“四大问题”。他指出,一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过bt、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施ppp项目。一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费+少量运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任,实际上都是由政府兜底项目风险。此外,将房地产等纯商业化项目拿来包装成ppp,借助有关部门和金融机构对ppp的“绿色通道”,实现快速审批和融资。

“现有的ppp模式将注意力引导到如何参与融资及承揽施工任务方面,而不是关注专业运营。已经上马的ppp项目未来几年将面临严重的专业化运营问题,大量ppp项目违约事件或不断爆发。”李开孟说。

针对ppp发展中存在的诸多问题,薛涛建议,项目前端发起的时候,应该设立更好的ppp项目筛选模式,相关部门应建立更好的协调机制。同时进一步加强信息公开,譬如政府支付情况公开,这样违约的情况会减少。而对一些已经出现问题的ppp项目可以进行紧急修复,譬如可用性付费必须捆绑。此外地方政府减少对ppp项目的依赖性,一些无法修复的项目甚至可以从ppp名单中剔除。

而针对ppp项目优先级失控的问题,薛涛建议各级政府对几个优先原则予以重视,一是重要性,关系基本民生、经济发展等的项目,应该优先,而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;二是运营性,绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥ppp优势的应优先,而非某些“政绩工程”优先;三是适当性,要考虑ppp项目是否和当地经济水平、地方财力相匹配,对规模、体量、质量要求进行合理设计,避免出现背离地方经济发展水平和必要性的ppp项目。

财政部ppp中心第7期季报显示,西部地区ppp模式需求更大,占据了ppp入库项目的半壁江山。从入库项目来看,截至6月末,西部入库项目占比53.6%,入库项目投资金额8.2万亿元,占总投资额的50%。“而且由于10%对应的是预算支出,而不是每年的现实支出,是一种软约束。而且ppp财政承受能力论证是针对具体的项目进行论证,这里面的可操作空间就很大。”李开孟说。

薛涛认为,现在国内有些城市已开始编制投融资规划,明确未来中长期(5到10年)重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等,设计城市资金信用、债务平衡和投融资为一体的实施方案,并特别对各领域ppp项目按照轻重缓急进行合理设计、有序安排。这种方法一方面解决地方规划落地、项目对接以及政府和市场衔接问题,另一方面可解决政府和社会资本之间的信用问题,促进双方伙伴关系得以建立并可持续。从与现有政策的结合来看,也可与国家提出的建立中长期财政规划和预算框架进行衔接,对今后一段时期的政府财力作出理性的统筹、中长期的安排。

针对突破10%红线的问题,李开孟建议,政府要改掉目前流于形式的ppp项目财政承受能力论证,对那些必须由财政资金支出的ppp的领域,要严格财评,纳入政府中长期预算体系,形成硬约束,从根本上解决问题。而对于基于市场机构能够完成的ppp项目,应该通过价格收付制度的改革,深化投融资体制改革,建立基于市场化的回报机制的ppp项目。

江西财经大学ppp研究中心副教授赖小东表示,应该引入独立第三方为ppp提供全周期监管模式,建立科学的绩效考核机制,为社会资本安全退出把关。

他举例称,以西部某县为例,在落地一个10亿元投资体量的ppp项目之后,当地随后推出一个50亿元规模的新城基础设施ppp项目,根据财政承受能力初始论证测算,两个ppp项目政府支出责任占比高出“10%”底线三四个百分点。对此,中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟表示,地方有多种方式突破10%的红线。10%的规定是针对每年公共预算支出,而非收入。这就导致会出现一种现象,就是发达地区本来最有能力做ppp项目,但现在ppp最热的是西部地区。

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他介绍,虽然财金90号文,即《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》开了个口子,即“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持ppp项目”,然而政府性基金以收定支专款专用的规定非常严谨。